งบประมาณแผ่นดิน : บทบาทของรัฐ

บทบาทและหน้าที่ของรัฐบาลนอกจากการเสนอกฎหมายและการบริหารประเทศแล้ว รัฐบาลยังมีบทบาทสำคัญต่อเศรษฐกิจ ผ่านการใช้เงินงบประมาณแผ่นดิน(และเงินนอกงบประมาณ) โดยบทบาทหลักสามประการของภาครัฐบาลที่นักเศรษฐศาสตร์ยอมรับ คือ การจัดสรรการใช้ทรัพยากรของสังคม (allocation function) การกระจายรายได้ (distribution function) และการรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ (stabilization function) สำหรับประเทศกำลังพัฒนาอย่างประเทศไทย อาจจะกล่าวได้ว่ารัฐบาลยังมีบทบาทในการพัฒนาประเทศและทำให้ระบบเศรษฐกิจขยายตัวอย่างมั่นคง เพื่อยกระดับมาตรฐานความเป็นอยู่ของประชาชนโดยทั่วไปให้ดีขึ้น (Musgrave 1959, เมธี 2535 ปราณี และ ฉลองภพ 2539 ) ดังนั้น การจัดสรรงบประมาณของรัฐบาลควรจะอยู่ในกรอบของบทบาทดังกล่าว
เหตุผลที่รัฐบาลต้องเข้ามามีบทบาทในการจัดสรรทรัพยากรของสังคม เนื่องจากความล้มเหลวของระบบตลาด (Market Failure) หรือ กิจกรรมที่มีลักษณะเป็นสินค้าหรือบริการสาธารณะ (Public Goods) อาทิ การป้องกันประเทศ ระบบชลประทาน เพื่อให้การจัดสรรทรัพยากรมีประสิทธิภาพมากขึ้น
แต่รัฐบาลไทยมักจะเข้าไปแทรกแซงตลาดโดยไม่จำเป็น เช่น การประกันราคาสินค้าทางการเกษตร ที่ใช้งบประมาณแต่ละปีจำนวนมหาศาล ซ้ำยังทำให้การจัดสรรทรัพยากรของประเทศแย่ลง คือแทนที่เกษตรกรจะลดปริมาณการผลิตลงหรือเปลี่ยนไปผลิตสินค้าอย่างอื่นที่ให้ผลตอบแทนสูงกว่า กลับยังคงผลิตสินค้าในลักษณะเดิม เพราะเชื่อว่าอย่างไรรัฐบาลต้องประกันราคาสินค้าที่ผลิตออกมา ซึ่งจะกลายเป็นวัฏจักรให้รัฐบาลต้องประกันราคาอย่างนี้ไม่มีที่สิ้นสุด
บทบาทของรัฐบาลในด้านการกระจายรายได้ คือ พยายามทำให้ไม่เกิดความแตกต่างทางรายได้ระหว่างคนรวยและคนจนมากจนเกินไปนัก แต่จากแนวโน้มพบว่าความแตกต่างของรายได้ของคนรวยกับคนจนเพิ่มมากขึ้น จนกระทั่งเกิดวิกฤตทางเศรษฐกิจในปี 2540 การกระจายรายได้ของประเทศจึงเริ่มดีขึ้น แต่กลับแย่ลงอีกเมื่อเศรษฐกิจฟื้นตัว เพราะการกระจายรายได้มักจะมีทิศทางตรงกันข้ามกับอัตราการเจริญเติบโตของประเทศ แม้ว่าคนจนจะน้อยลงเมื่อเศรษฐกิจเติบโต แต่คนรวยกลับรวยขึ้นมากกว่า เพราะคนรวยได้รับผลประโยชน์จากการเจริญเติบโตสูงกว่าคนจน ที่ผ่านยังไม่มีรัฐบาลชุดไหนใช้งบประมาณแผ่นดินในการแก้ปัญหานี้อย่างเป็นรูปธรรม
ส่วนบทบาทในการพัฒนาประเทศและทำให้ระบบเศรษฐกิจขยายตัวอย่างมั่นคง เพราะการเติบโตทางเศรษฐกิจจะมีผลทำให้ความยากจนของคนในประเทศลดลง และช่วยยกระดับความเป็นอยู่ของประชาชนให้ดีขึ้น การที่นายกรัฐมนตรีตั้งเป้าจะขจัดความยากจนให้หมดไปภายใน 6 ปี รัฐบาลจึงตั้งเป้าหมายการเติบโตทางเศรษฐกิจไว้สูง แต่สำหรับคนจนบางกลุ่มแล้วการเติบโตทางเศรษฐกิจเพียงอย่างเดียวอาจจะไม่สามารถทำให้ความกลุ่มนั้นหลุดพ้นจากความยากจนได้
แม้การเติบโตของประเทศจะมีความสำคัญ แต่ภาครัฐของไทยมีสัดส่วนเพียงหนึ่งในห้าของผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ (GDP) และข้อจำกัดในการใช้จ่ายที่ต้องขึ้นกับ รายได้ เงินคงคลัง และปริมาณหนี้สาธารณะ ทำให้ภาครัฐบาลไม่สามารถ(ไม่ควร)จะเป็นตัวนำในการขยายตัวทางเศรษฐกิจได้ในระยะยาว แต่ควรจะมีหน้าที่รักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจมากกว่า
จากประสบการณ์ในอดีต บทบาทด้านการรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ ผ่านการใช้งบประมาณแผ่นดินของประเทศไทย อยู่ในเกณฑ์ดี ส่วนหนึ่งเป็นเพราะลักษณะโครงสร้างทางภาษีของไทยเป็นแบบ Built-in stabilizer คือ ในขณะที่งบประมาณรายจ่ายยังคงเท่าเดิม เมื่อเศรษฐกิจเจริญเติบโตมากก็จะทำให้จัดเก็บภาษีได้เพิ่มขึ้นเป็นการชลอไม่ให้เศรษฐกิจร้อนแรงเกินไป แต่หากเศรษฐกิจอยู่ในภาวะถดถอยภาษีที่เก็บได้จะลดลง เป็นการชลอไม่ให้เศรษฐกิจตกต่ำเร็วจนเกินไป ตัวอย่างเช่น ในปีงบประมาณ 46 ที่รัฐบาลตั้งงบประมาณ ขาดดุลไว้ 170,000 ล้านบาท เพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจ แต่เชื่อว่าสุดท้ายเกือบจะไม่มีการขาดดุล เพราะรัฐบาลสามารถจัดเก็บรายได้สูงกว่าที่ประการณ์เอาไว้เท่ากับเป็นการชลอไม่ให้เศรษฐกิจเติบโตอย่างร้อนแรงเกินไป
จะเห็นได้ว่า ที่ผ่านมารัฐบาลไทย มักจะละเลยบทบาทที่สำคัญของตัวเองที่ควรจะกระทำ เช่น ทำให้การกระจายรายได้เป็นธรรมมากยิ่งขึ้น แต่ให้ความสำคัญกับการผันงบประมาณแผ่นดินสู่ฐานที่มั่นทางการเมืองของตนและดำเนินนโยบายต่างๆ เพื่อทำให้ได้รับเลือกตั้งกลับมาเป็นรัฐบาลอีกครั้ง
งบประมาณแผ่นดินเป็นเรื่องที่มีความสำคัญและมีรายละเอียดมาก ไม่สามารถอธิบายได้หมดภายในครั้งเดียว… บทความที่ผ่านไปเป็นการมองบทบาททางเศรษฐกิจของรัฐบาลผ่านงบประมาณแผ่นดิน(เป็นมุมมองระดับมหภาค) ในบทความต่อไปจะเป็นการพิจารณาเกี่ยวกับการอนุมัติงบประมาณของรัฐสภา และการใช้งบประมาณเป็นเครื่องมือในการหาเสียงของรัฐ(เป็นการมองระดับจุลภาค) และส่งท้ายด้วย…การวิเคราะห์ผลกระทบของงบประมาณแผ่นดินต่อเศรษฐกิจ

บทความส่วนตัวลงหนังสือพิมพ์ข่าวเศรษฐกิจ 1/10/2546